Vive l’État social !

par  J.-P. MON
Publication : août 2014
Mise en ligne : 11 décembre 2014

En ces temps de démontage systématique de ce qu’on appelle le modèle social européen, Jean-Pierre Mon a trouvé particulièrement opportune l’émission de France culture, “La Grande Table”, du 27 mai dernier, date anniversaire (hasard du calendrier ?) de la création en 1943 du CNR

L’émission de France Culture, La Grande Table, évoquait récemment, comme dans la GR de mai [1], ce qu’on appelle le modèle social européen. Le sujet était L’écologie au secours de l’État Providence. L’invité était Éloi Laurent, économiste à l’OFCE [2], qui enseigne à Sciences Po-Paris et à l’Université de Standford, et qui vient de publier un ouvrage dont le titre Le bel avenir de l’État Providence a le mérite de détonner dans la petite musique actuelle, apportant une lueur d’espoir.

L’expression d’État-providence, pourtant depuis longtemps consacrée, me fait personnellement un peu penser aux “bonnes œuvres” d’une dame patronnesse, ou à la “Divine providence”, bref à une œuvre de bienfaisance, à un petit quelque chose qu’on vous donnerait simplement par bonté d’âme. Bien entendu, il n’en est rien. Il s’agit de toute autre chose et il m’a semblé intéressant de savoir d’où venait cette appellation.

Selon leur “couleur”, les historiens lui donnent une origine différente. Pour certains, elle aurait été employée pour la première fois en 1864 par le député Émile Ollivier pour tourner en dérision (déjà  !) la capacité de l’État à mettre en place un système national de solidarité plus efficace que les structures de solidarité traditionnelles. Pour d’autres [3], elle serait issue de l’encyclique Rerum novarum du pape Léon XIII dans laquelle on trouve une légitimation explicite de la tutelle publique sur la sphère économique.

Le sociologue Robert Castel [4] préfère utiliser l’expression, certainement plus appropriée, d’État Social”. En pratique, sociologues, économistes, hommes politiques,… s’accordent pour considérer que, quels que soient les termes utilisés, ce dont il s’agit c’est l’action directe de l’État pour assurer le bien être social.

 La longue marche de l’État Social

Le souci de l’État d’assurer un minimum de bien-être social est en fait très ancien.

• Les prémices - Certaines formes d’assistance publique existent à Rome dès l’époque républicaine, sous la forme de fournitures de blé ou d’argent faites par l’État aux citoyens pauvres. Les esclaves n’y avaient pas droit puisque leurs maîtres étaient censés subvenir à leurs besoins.

En terres d’Islam, l’État perçoit un impôt, la Zakât, qui est redistribué aux plus nécessiteux dès l’époque du second calife Al-Mansur (714-775) et il doit aussi conserver des stocks alimentaires pour les redistribuer en cas de famine ou de catastrophe naturelle.

• En France - Au Moyen âge, l’assistance publique se réduit à la charité et dépend de l’Église. À partir du XVème siècle, la création de nombreuses associations caritatives placées sous la tutelle de l’Église et la fondation d’hôpitaux (par exemple, en 1443, les Hospices de Beaune) préfigurent l’institution progressive d’un système d’assistance. Des corporations de métier et associations d’entr’aide commencent aussi à se développer. Mais elles ne tardent pas à entrer en crise à cause des difficultés financières de l’Église. Elles sont “laïcisées” à partir du XVIème siècle : ce sont les Parlements qui sont chargés d’assurer la tutelle et le financement des hôpitaux dont la gestion sera confiée, sous contrôle royal, aux municipalités. Une taxe communale, appelée “droit des pauvres” est créée par le roi et des “Bureaux des pauvres” assurent le recensement, la perception des taxes, la distribution des secours, l’organisation d’ateliers de travail, en collaboration avec les paroisses. En 1673, Colbert crée le premier organisme officiel d’aide aux invalides de la marine quittant leur emploi. Cette caisse de prévoyance servira plus tard de modèle à d’autres caisses étatiques instituées au profit de diverses catégories d’employés de l’État  : soldats, fonctionnaires, ouvriers des manufactures royales, etc.

Pendant la Révolution, l’assistance publique est conçue comme un service national fondé sur l’égalité entre citoyens ; l’indigence est définie comme l’impossibilité de se procurer des ressources par le travail. L’assistance est financée au niveau national et administrée par l’État, avec l’aide des communes. Selon la Constitution de 1793, les secours publics sont une « dette sacrée » et le décret du 19 mars voté par la Convention affirme à la fois le droit au travail et le droit à l’assistance pour tout homme hors d’état de travailler.

Des “bureaux de bienfaisance” sont créés sous le Consulat et l’Empire. En 1850, la Caisse des dépôts gère la première Caisse des retraites pour la vieillesse, puis deux autres caisses d’assurance-vie, à partir de 1868. Les premières habitations bon marché (HBM) sont créées en 1887. Au début du XXème siècle, la Caisse des dépôts est chargée de financer le logement social. Une assurance-retraite obligatoire est créée en 1910 et des allocations pour les familles nombreuses sont instaurées en 1913.

Bien qu’on ne puisse pas encore parler d’État social, notons qu’après l’armistice de 1918, l’État a pris en charge l’entretien des orphelins et mutilés de guerre et la reconstruction des régions dévastées par la guerre.

En 1930, la loi sur les assurances sociales prévoit une couverture des risques vieillesse, maladie, maternité, décès et invalidité.

En juin 1936, les accords de Matignon, signés par la CGT et le patronat, mettent en place, entre autres, le droit syndical, une hausse des salaires de 7 à 15 % selon les branches professionnelles, et diverses conventions collectives. Bien que ne figurant pas dans le programme du Front populaire, deux lois, votées par le Parlement, créent les premiers congés payés (2 semaines) et ramènent la durée de la semaine de travail de 48 à 40 heures. Léo Lagrange, sous Secrétaire d’État aux sports, institue pour les ouvriers et employés partant en vacances des billets de train avec 40% de réduction. C’est aussi au cours de l’été 36 que sont votées la loi sur les retraites des mineurs et une loi sur les allocations chômage.

Nombre de ces mesures “sociales” furent remises en cause par les gouvernements qui succédèrent à celui issu du Front Populaire et, bien entendu, par le gouvernement de Vichy. Il fallut attendre la Libération pour retrouver un État social plus étendu grâce, au programme économique et social [5] adopté en 1944 par le CNR et dont les grandes lignes furent acclamées le 7 octobre de la même année par une foule immense rassemblée au “Vel d’Hiv“.

Bien qu’il n’ait jamais reconnu le programme du CNR et que De Gaulle lui-même ne s’y soit jamais référé, le Gouvernement Provisoire de la République (août 1944 - octobre 1945) prit une série d’ordonnances allant dans le sens de ses préconisations. Élu à l’unanimité président du gouvernement le 21 novembre 1945, De Gaulle, quoique toujours réticent, finit par accepter un programme de nationalisations, intermédiaire entre celui des gauches et celui du MRP  : la nationalisation de la Banque de France et de quatre grandes banques de dépôts (2 décembre 1945). Suivent le 18 janvier 1946 les projets de loi sur la nationalisation du gaz et de l’électricité. En désaccord avec l’Assemblée constituante sur la conception de l’État et le rôle des partis, De Gaulle démissionne le 20 janvier mais l’Assemblée constituante continue son travail. Après de longues discussions entre les principaux partis, elle rétablit la loi sur les 40 heures (21 février), vote la loi sur la nationalisation de l’électricité et du gaz (28 mars) et celle des grandes compagnies d’assurances (24 avril), puis les lois sur l’extension du nombre et des attributions des comités d’entreprises (25 avril) et la généralisation de la Sécurité sociale, en y incluant la retraite des vieux (26 avril).

Le 19 octobre, la loi sur le statut de la fonction publique, présentée par Maurice Thorez, est adoptée. Elle marque pratiquement, à partir de 1947, l’arrêt du programme du CNR qui disparaît de la vie politique avec le début de “la guerre froide” et la création du RPR qui provoqua l’éclatement de l’union créée dans la Résistance.

 L’État Providence en Europe

La France n’est évidemment pas la seule à avoir cherché à instaurer un “État Social”. En Europe occidentale, c’est au cours du XIXème siècle que, sous la pression des mouvements ouvriers, différentes formes d’État-providence commencent à remplacer les anciens dispositifs fondés sur l’assistance. Ce sont d’abord des systèmes d’assurance sociale destinés à protéger les salariés contre les risques liés à la vieillesse, à la maladie ou aux accidents du travail.

 

C’est en Allemagne que se développe le premier système généralisé de protection sociale. L’instigateur inattendu en est le chancelier Von Bismarck. Dès son arrivée au pouvoir, il s’attaque à la montée du parti social démocrate, et l’interdit. Ce qui ne l’empêche pas, pour en empêcher le retour sur la scène politique et satisfaire la classe ouvrière, d‘en re­prendre plusieurs idées. Dès lors, il va entreprendre de doter l’Allemagne d’un vrai système de protection sociale [6]   :

• En 1883, il crée la première assurance-maladie obligatoire pour les ouvriers de l’industrie dont le revenu dépasse les 2.000 marks. La gestion des fonds est confiée à des institutions autonomes, en majorité contrôlées par des représentants ouvriers qui, pour la première fois, doivent gérer un patrimoine collectif important.

• En 1884, il fait voter une loi sur les accidents du travail qui oblige les industriels allemands à cotiser à des caisses coopératives destinées à indemniser les victimes. (Ainsi l’ouvrier devenu totalement invalide continue à toucher 66 % de son revenu, et, en cas de décès, sa veuve continue à en percevoir une partie).

• En 1889, il impose un système de retraite obligatoire par la loi sur l’assurance-vieillesse et l’invalidité.

 

En Angleterre et dans le reste du Royaume-Uni entre le XVIème siècle et le XIXème siècle, les “poor laws“ (lois sur les indigents), créées à l’initiative des Tudor, ne peuvent pas être qualifiées “d’État-providence” puisqu’elles étaient organisées par les paroisses.

Ce n’est qu’au début du XXème siècle, sous l’égide de Charles Booth, Benjamin Seebohm Rowntree et David Llyod George, que seront mis en place au Royaume-Uni un système de pensions pour les vieillards indigents (1908) et une assurance-chômage pour les ouvriers agricoles les plus pauvres (1911) qui constitueront une première amorce du futur “welfare state” [7].

Fin 1940, Churchill commande un rapport pour lutter contre les conséquences sociales de la crise des années 30 et celles entraînées par la guerre qui en a découlé.

En 1942, William Beveridge remet au gouvernement un premier rapport [8] « qui fonde les obligations d’un État vis-à-vis de la Société, afin de lutter contre les cinq fléaux de l’humanité que sont la maladie, l’ignorance, la dépendance, la déchéance et le taudis ». Il préconise la création d’un régime de sécurité sociale visant à « libérer l’homme du besoin » en garantissant la sécurité du revenu, sans cesse menacée par les aléas de la vie.

Pour cela, il propose un système totalement généralisé, regroupant l’ensemble des aides et des assurances, uniforme (profitant à tous sans distinction de revenu), centralisé et géré par un organisme public unique. Pour Beveridge, l’État-providence ne doit pas dépendre de la générosité des plus riches mais être le moyen de protéger la société dans son ensemble contre elle-même. Dans un second rapport [9], il déclare que l’État doit avoir la fonction régalienne de garantir le plein emploi, condition indispensable pour mettre en place un système efficace de protection sociale. Il rejoint sur ce point les idées de Keynes.

 

• Les pays scandinaves (Danemark, Suède, Norvège) se distinguent nettement des autres pays européens par la façon dont ils ont financé et organisé leur “État-providence” (protection sociale, santé publique, éducation).

Leur modèle d’organisation est infiniment plus simple : la majeure partie des services sociaux sont pris en charge par l’État ou par des pouvoirs publics locaux. Le système est universel  : les aides sont accordées individuellement à tous les citoyens qui remplissent les conditions requises, quelle que soit leur situation sur le plan de l’emploi ou sur le plan familial. Cependant, pour avoir droit à l’assurance-maladie et à l’assurance-chômage, les allocataires doivent toujours avoir eu un emploi antérieur, et parfois aussi avoir été affiliés à une caisse et avoir payé une cotisation. Mais la plus grande partie de ces prestations est toujours assumée par l’État et financée par des impôts généraux, et non par des contributions réservées aux services sociaux. Ce qui implique que ce modèle fiscal soit basé sur une très large assiette et des impôts élevés.

Qui plus est, l’État-providence scandinave met largement à la disposition des citoyens des services publics souvent gratuits ou subventionnés. Les services de santé et les établissements d’éducation sont gratuits [10].

 

• Les pays de l’Europe du Sud (Espagne, Grèce, Italie, Portugal), restés longtemps sous des régimes dictatoriaux, sont parfois présentés comme la ”quatrième famille“ [11] de l’Europe de la protection sociale parce qu’ils allient un service national de santé universel (mis en place entre 1975 et 1985) à un système de garantie de revenu plutôt bismarckien et très inégalitaire selon la profession. De plus, une partie beaucoup plus importante qu’ailleurs des dépenses sociales est consacrée aux retraites.

 La contre-attaque capitaliste

Cette longue marche vers l’État social ne fut pas une promenade tranquille. Tout au long de sa progression, elle s’est heurtée à l’opposition des “libéraux”. Au XVIIIème, les économistes classiques accusent cette politique d’assistance de « favoriser la paresse et de freiner le développement de l’industrie naissante ». En 1904, l’économiste Paul-Leroy Baulieu critique le système d’assurances obligatoire pour la retraite : « Il affaiblit la responsabilité et l’indépendance. Il fait partie de tout ce système d’automatisme social qu’il prétend substituer à la responsabilité individuelle ».

En 1944 le philosophe et économiste autrichien Friedrich Hayek explique dans son livre La Route de la servitude que la socialisation de l’économie mène inéluctablement au totalitarisme dont les régimes soviétiques et fascistes sont les exemples types. Pour lui, la planification nie la liberté individuelle et se fait au détriment de la démocratie, et malgré toutes les bonnes intentions affichées ou réelles, la négation des libertés économiques au nom d’une finalité vertueuse conduit à la servitude. Cet ouvrage deviendra le Coran de la pensée libérale. Dans la foulée, l’économiste américain Milton Friedman, ardent défenseur du libéralisme, fondateur de l’École de Chicago, explique dans Capitalisme et liberté, que la réduction du rôle de l’État dans une économie de marché est le seul moyen d’atteindre la liberté politique et économique. Plus tard, dans La Liberté du choix, il cherchera à démontrer la supériorité du libéralisme économique sur les autres théories, en particulier sur celle de Keynes.

Dans les années 1980, ses idées économiques sur le monétarisme, la fiscalité, les privatisations et la déréglementation ont directement ou indirectement inspiré les politiques économiques de nombreux gouvernements à travers le monde, notamment ceux de Ronald Reagan aux États-Unis, de Margaret Thatcher au Royaume-Uni, d’Augusto Pinochet au Chili et de Brian Mulroney au Canada.

Désormais, les économistes devenus majoritairement “néo-monétaristes”, prônent l’inactivité de l’État comme principe de régulation. Ils dénoncent l’État-providence comme coupable de toutes les erreurs et de la perte de compétitivité des entreprises. Le marché dérégulé est posé comme infaillible, le chômage comme naturel, l’inflation comme un phénomène purement monétaire.

Ce « fondamentalisme du marché » va jouer un rôle primordial dans le développement d’un capitalisme financier laissé à lui-même, et du coup susciter une forte remise en cause de l’État-providence [12]. L’Europe entière n’a pas tardé à être contaminée à son tour.

Seule la France ferait preuve de mauvaise volonté (et est-ce bien sûr ?) pour réformer son système de protection sociale. Les grands médias, en tout cas, ne manquent pas de tancer ses gouvernements.

L’article du Point.fr du 24/10/2013 intitulé Le naufrage de l’État-providence est un modèle du genre  : « Conçu pour sortir les gens de la pauvreté, il redistribue à l’aveugle, décourage le travail et fabrique des assistés.[…] Nous sommes tous des enfants gâtés. Notre État-providence, l’un des plus généreux au monde, nous arrose. À tel point que ce paquebot à 660 milliards d’euros de dépenses annuelles fuit à tous les étages : les organismes d’assurance-chômage, d’assurance-maladie, le système des retrai­tes, les allocations familiales sont en déficit chronique. Là où le bât blesse, c’est lorsque, malgré ce système dispendieux, près de 9 millions de Français vivent sous le seuil de pauvreté. Cherchez l’erreur... Un début de réponse est à chercher chez nos voisins d’Europe du Nord, qui ont procédé à leur aggiornamento social. Leurs systèmes, dont la valeur centrale est le travail, sont efficaces et équitables […] Pour ne rien gâcher, les prestations y sont de haut niveau, et n’étouffent pas la liberté d’entreprendre ! »

Heureusement d’autres sons de cloches commencent à se faire entendre.

 Le bel avenir de l’Etat-Providence

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éd. les liens qui libèrent, 2014

« Déboussolée par sept années d’une crise qu’elle n’a pas vu venir, ni su contenir, l’Europe est sur le point de commettre une faute historique  : démanteler l’État-providence », écrit Éloi Laurent dans l’introduction de son ouvrage. Il démonte le vieux discours néolibéral dont nous venons de parler  : « oui, la masse des prélèvements sociaux en France est incontestable, considérable  : 662 milliards d’euros en 2011… Mais il ne s’agit en aucun cas d’un prélèvement sur la richesse nationale  : ces dépenses sont presque intégralement redistribuées aux contribuables qui les ont financées sous forme de prestations sociales à hauteur de 639 milliards d’euros en 2011 ». L’État-providence n’a jamais provoqué la moindre crise économique. Non, dit-il, il n’étouffe pas le dynamisme, pas plus qu’il ne déresponsabilise les personnes, ni qu’il contraint les marchés… Au contraire, c’est lui « qui pallie d’innombrables défaillances du marché ».

Et pourtant, voilà qu’apparaît un discours plus neuf et, en apparence, plus éloigné politiquement du précédent, mais à certains égards plus dangereux car « symptôme de la xénophobie européenne, il prétend défendre l’État-providence au nom de la haine de l’autre ». C’est celui tenu par les conservateurs britanniques, les socio-xénophobes nordiques, le Front national français et ses équivalents autrichiens ou Hongrois. Selon eux, « les Européens ne peuvent plus s’offrir le luxe de la générosité sociale indiscriminée et …seul un tri sur une base ethnique entre les autochtones méritants et les intrus profiteurs permettrait de préserver la solidarité nationale ».

Éloi Laurent dénonce les arguments des tenants de ces deux idéologies. Il montre qu’au contraire « faire reculer la protection sociale en France comme en Europe… ce serait aller à rebours de l’histoire  : la planète entière aujourd’hui converge ou rêve de converger vers la protection sociale […] l’État-providence est le développement ». Mais il faut maintenant aller plus loin  : « le XXIème siècle sera le siècle des crises environnementales. […] Il faut sortir de l’incertitude qui caractérise la question écologique pour l’appréhender à partir de la notion de risque, et ainsi voir qui est responsable de quoi, avec quelle conséquence pour qui. C’est cela qui permettra de sortir de l’inégalité et d’avancer vers l’égalité ». De nombreuses études montrent en effet que « l’inégalité est néfaste à une gestion soutenable des ressources communes puisqu’elle désorganise et démobilise les communautés humaines ».

Il faut lire ce livre car il montre que l’État social est indispensable, plus que jamais, à la survie de l’humanité, il conserve donc un bel avenir.


[1Voir GR 1153 : Le rêve et la réalité et La peau de modèle social

[2Observatoire Français des Conjonctures Economiques.

[3Alain Supiot, Juriste spécialiste du droit social et de l’État social, professeur au Collège de France.

[4Grand spécialiste du salariat et du travail, directeur d’études à l’EHESS, décédé en 2013.

[5Programme du Conseil National de la Résistance (CNR) Wikisource.html

[6Il s’en est glorifié dans ses Mémoires  : « Messieurs les démocrates joueront vainement de la flûte lorsque le peuple s’apercevra que les princes se préoccupent de son bien-être ».

[7Littéralement “État de bien être”

[8Social Insurance and Allied Services

[9Full Employment in a Free society  = Du travail pour tous dans une société libre.

[11Les spécialistes de l’État-providence distinguent généralement trois classes  : le système bismarkien, le système beveridgien et le système français qui s’est inspiré des deux précédents.

[12On pourra trouver de nombreux détails sur ce point dans Wikipedia (Réflexions conteporaines et questionnement fort de l’État-providence).